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光明日报驻日内瓦记者 孙铁牛

意大利将非法移民送至国外收容中心，波兰决定暂时中止移民的庇护权，德国恢复陆地边界管控措施，法国拟出台新的移民法，荷兰和匈牙利要求获得“选择退出”欧盟移民难民政策的权利……

当下，“关紧国门”似已成为欧盟多数成员国的诉求。正如欧洲理事会主席米歇尔指出的，欧盟各国在移民问题上“立场日益趋同”。

动作“越来越大胆”

对于欧盟来说，非法移民问题虽然是一个已经存在多年的“老问题”，但在过去很少让欧盟国家普遍陷入目前这样的“集体忧虑”状态。

2015年，包括叙利亚难民在内的大量移民因战乱等原因涌入欧洲，引发了难民危机。当时以德国、奥地利为代表的国家出于彰显欧洲价值观、填补本国劳动力市场缺口、与二战中“种族灭绝者”形象划清界限等考量，接受了数量庞大的移民。

据统计，2015至2016年，德国接受了超过120万外国移民；而奥地利在欧盟框架内接收的难民人数超过其人口的1%。德国前总理默克尔还因此在2022年被联合国难民署授予了南森奖，以表彰她在任期间保护寻求庇护者的决心。直至2019年，德国民调数据还显示，该国对于外来移民的“欢迎文化”依旧有良好的民意基础。

但今时不同往日，内外各种复杂因素的叠加，已导致欧盟移民问题进入一个全新的不确定时代。今年6月，欧盟通过了旨在加强移民管控、分担移民“入境前线”国家压力、加速移民筛选和强制遣返的《欧洲移民与难民庇护公约》，该《公约》预计将于2026年开始正式实施。

虽然欧盟内部对于如何落实《公约》存在分歧，但是各成员国都担心在收紧移民政策上落于人后，纷纷采取更快、更多的行动。德国已于9月中旬恢复所有陆地边界管控措施，限制非法移民入境。据悉，去年德国警方在边境逮捕了近13万名未经许可试图进入德国的人员。

德国自9月16日起在陆地边境口岸实施护照或身份证件检查，以减少无签证入境的人数。该措施暂定实施期限为6个月，以应对国内日益增长的非法移民和安全问题。图为当日，在波兰德国边境的奥得河界桥上，从波兰斯武比采向德国方向行驶的车辆大排长龙，反方向则畅通无阻。 新华社发

匈牙利更是表示，无论出台何种移民公约，都不会接收任何非法移民。今年6月，欧盟司法部门因匈牙利未能遵守庇护条约而向其开出了2亿欧元的天价罚单。作为回应，匈牙利对外展示了数辆专门用于运送难民的黄色大巴车，车载显示屏上写着“勒斯凯（匈牙利南部边境城市）——布鲁塞尔”。匈牙利内务部官员表示，“欧盟想迫使我们允许在我国南部边境拦截的非法移民入境。既然布鲁塞尔想要他们，那它就会得到”。

此外，法国、西班牙、比利时等长期受到移民、难民问题困扰的国家也一致表示，希望尽快实施新的移民政策，以减少非法移民带来的压力。欧盟各国遏制非法移民的动作“越来越大胆”，公开“测试”现存法规的极限。面对波兰与白俄罗斯边境线上越来越多的移民，波兰总理图斯克决定暂时中止移民的庇护权。此举在过去会被认定违反欧盟法令和国际法，但在10月欧盟峰会上，却出人意料地得到了支持。欧洲理事会明确表示支持波兰，称“特殊情况需要采取适当措施”。

有分析认为，此举被欧盟认定为合法是史无前例的。

“创新”：遣返枢纽

在欧盟国家看来，遣返成功率低是加重欧盟移民问题的重要原因。据悉，去年有48.4万名非欧盟国家公民被要求离开欧盟。“被勒令离开的第三国公民中，只有约20%的人真正被遣返”，欧盟委员会主席冯德莱恩表示。因此，在遣返移民方面的政策方法创新成为欧盟各方讨论的焦点。

欧盟峰会前，冯德莱恩发表了一封公开信，表示应该参考意大利在阿尔巴尼亚设立遣返枢纽的方式，探索在欧盟以外的国家和地区也设立遣返枢纽的可行性。

然而，并非所有人都支持这一方案。比利时首相德克罗就对遣返枢纽的有效性和成本提出了质疑。德国总理朔尔茨表示，对于像德国这样的大国来说，欧盟以外的庇护处理中心只能处理一小部分请求。西班牙政府发言人皮拉尔·阿莱格里亚称，西班牙政府反对在欧盟领土之外设立移民遣返枢纽的提案。“我们想要一个繁荣而开放的欧洲，还是一个贫穷而封闭的欧洲？”

虽然部分国家对此方案持怀疑态度，但这一方式似乎已经“从小众变为主流”。意大利总理梅洛尼表示，很多国家都在关注意大利的模式，“人们希望找到务实的解决方案”。据报道，梅洛尼在10月17日组织了一次非正式会议，以推广其包括建立遣返枢纽在内的“创新解决方案”，有约10个国家参会。

荷兰已经开始探索这一方案的可行性。英国《卫报》刊文称，荷兰贸易和发展部长勒奈特·克莱弗近日在访问乌干达期间透露，内阁正在研究将庇护申请被拒绝的非洲人送往乌干达。

据悉，欧盟内部还将强化移民遣返相关立法工作。欧洲议会内部正在针对如何改进现有规则进行讨论，以提高对非法移民的遣返率，遣返枢纽也已被纳入考虑范围。

分析人士指出，欧盟转变移民政策，包括设立遣返枢纽的尝试，还旨在摆脱域外国家的影响，以便在更广泛的地缘政治斗争中采取更加强硬的姿态。在俄乌冲突延宕的大背景下，常年因非法移民问题“受制于人”的欧盟，加大了尽快解决这一问题的决心，以确保外交政策上更大的自主权和灵活度。

对欧盟移民潮影响最大的“域外国家”，正是一直寻求加入欧盟的土耳其。早在2016年，欧盟就曾与土耳其就难民问题达成协议，其中规定欧盟可以遣返经土耳其非法抵达希腊的移民。作为“回报”，欧盟将加速土耳其入盟谈判。

但事与愿违，土耳其加入欧盟的谈判因种种原因被冻结。此后，土耳其多次警告，将“开闸”放难民涌入欧洲。此次欧盟峰会上，欧洲理事会就指责部分邻国将难民作为武器对欧盟发起混合战争，破坏欧洲民主和价值观，并表示将“致力于打击将移民用于政治目的的行为”。

政情“右转”

欧盟国家政情大幅“右转”，是移民政策收紧的最直接原因。今年6月举行的欧洲议会选举结果表明，德、法、荷等主要大国传统执政党支持率下滑严重，右翼和极右翼实力不断增强。

强化移民管控正是右翼政党最主要的政治主张之一。法国右翼总理巴尼耶上任伊始就提出，法国需要调整移民政策，在未来很长一段时间里，法国将效仿德国，在欧盟规则允许的范围内加强对本国边境的管控。

比利时欧盟政策中心分析师埃里克·莫里斯表示，在极右翼取得一系列选举胜利后，“移民话题又回来了”。2018年，欧盟曾试图修改《遣返指令》，以加强打击非法移民，加速对相关人员的遣返，但未获通过。彼时，右翼政策并未成为欧洲政坛的主流。而当下，关于遣返问题的辩论“比几年前容易得多”。

在欧洲，越来越多的人将治安环境不断恶化归咎于非法移民的增加。2022年，法国总统马克龙在接受媒体采访时就曾表示，“如果我们看看今天巴黎的犯罪情况，我们就会发现至少有一半的犯罪来自外国人。”丹麦首相梅特·弗雷泽里克森表示，“很多欧洲人厌倦了我们帮助外来犯罪者。有些人变得激进了。”德国议员安德里亚·林德霍尔兹在议会辩论中曾表示：“过去两年来，德国的安全状况有所下降，这是因为外国人犯罪率上升。”

今年8月，德国北莱茵-威斯特法伦州索林根市发生了一起持刀袭击事件，造成3人死亡、8人受伤，袭击者为来自叙利亚的难民。

此外，欧洲经济越发不景气也促使欧盟欲尽快甩掉移民包袱。德国联邦统计局统计数据显示，2023年德国国内生产总值比上年实际下降0.3%，该局认为2023年德国经济受多重危机影响，整体发展乏力。与此相对，受到俄乌冲突等因素的影响，去年有大量难民涌入德国，其中约有100万来自乌克兰的难民。有统计数据显示，2023年德国联邦政府在移民登记、安置、补贴、福利等方面就花费了约300亿欧元。民调机构尤戈夫在2023年底进行的一项调查表明，66%的德国城市居民要求减少接收难民。

忧从中来

尽管收紧移民政策已经成为欧盟内部的共识，而且各国在探索有效方案，但欧盟能否通过政策调整达到有效控制非法移民的目的，还有待观察。

首先，欧盟内部仍然存在矛盾。目前，以德国、荷兰为代表的移民目的地国谴责南欧的移民“前线”国家在未对难民庇护申请做出处理的情况下，任由相关人员在欧盟内部自由流动，致使他国承受巨大移民压力。荷兰政府就曾欲退出《欧洲移民与难民庇护公约》，来表明本届政府不愿接收欧盟摊派难民的立场。“前线”国家则抱怨欧盟内部不够团结，指责部分成员国不愿承担应有的责任，为“前线”国家分担处理、管控移民的压力。

其次，遣返枢纽开销巨大。一位消息人士表示，这不仅需要时间，而且“成本极高”。以意大利在阿尔巴尼亚的遣返枢纽为例，仅是将16名非法移民运往遣返枢纽就花费了约25万欧元。而该枢纽的运营费用更是令人咋舌，据欧洲新闻电视台透露，意大利在海外移民中心上的开销预计5年内将达到6.7亿欧元。

事实上，关于移民遣返，作为欧盟前成员国的英国已经进行了“失败的尝试”。英国内政大臣伊薇特·库珀日前表示，上一届保守党政府为推行旨在遣送非法移民的“卢旺达计划”耗资7亿英镑，但实际只遣送了4名非法移民前往卢旺达。目前，英国首相斯塔默已宣布废除与欧盟遣返枢纽高度类似的“卢旺达计划”。

最后，相关人道主义问题引发担忧。冯德莱恩曾表示，欧盟委员会将提出一项新的立法提案，有效简化遣返程序。针对欧盟移民政策的收紧，红十字会与红新月会国际联合会表示，对拘留的正常化和驱逐程序的加快感到担忧，并警告称，仓促的决定可能会让本应获得庇护的人被错误遣返。

曾几何时，欧洲对移民张开双臂。时移势易，在未来不可预知的一个时期，那些为梦想奔走的移民难民，恐怕少不得一番他乡苦旅。

（光明日报日内瓦11月2日电）

《光明日报》（2024年11月03日 08版）

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