俄罗斯联邦的《行政改革构想》:俄罗斯加速推进新一轮行政改革 ①本文试图从历史的角度、用辩证的手法分析普京推进行政改革的背景、原因、内容，并对其前景作初步展望。
一、 俄行政体制的现状1993年12月12日通过的俄罗斯联邦新宪法规定，俄罗斯是共和制民主联邦法制国家，实行立法、行政、司法三权分立。但宪法中规定很多具体原则和特殊性也为俄罗斯行政机制的建设和职能至少带来两大问题。其一，执行权力机构的二元化带来了职能重叠和矛盾。政府管理财政和物流，总统对政府的经济活动的后果负责。这种双重性引起总统办公厅、安全会议和政府间的职能重叠。执行权力机构内部几个决策中心并存，不符合全球化和现代市场经济条件 ;大社会、小政府的客观要求。其二，俄罗斯是联邦制国家，中央和地方目前职能划分仍然有盲点。联邦中心和主体间的权限条约妨碍了建立一个垂直的、明确的、不自相矛盾的国家行政系统。
②由于种种主观原因，俄罗斯行政体制仍然未能完全摆脱过去为适应高度集中的计划经济体制而形成的格局，不能适应俄罗斯当前经济发展的需要。当前仍然存在大量弊病：首先，国家执行政权系统职能转换滞后，跟不上市场经济需求的变化。俄罗斯经济转轨已经初见成效，但政治上的转型远未结束，真正意义上的行政转型刚刚开始。此前推行的执行权力机构职能转变主要仍局限于传统的行政性分权方式。许多部门仍然没有摒弃计划经济时代的思维，经济管理带有很强的行政色彩。它们似乎仍然是集中的国民经济部门的指挥部。企业已在很大程度上实现了私有化，但以前的命令习惯还残存着。各部继续作出各种努力，使企业和组织在财政和行政方面服从自己。由于这些行政干预，在国内很难进行文明经营。"③其次，国家执行权力系统组成不合理，各级政府组织之间的职权划分不科学，结构不平衡，其合理配置有待进一步探索。由于轻视执行权力机构自身的改革，苏联时期的行政顽疾并未因高度集权体制被市场经济体制取代而得到纠正。叶利钦时期虽然多次精简管理机关，合并和划分主管部门，但既没能使政府和政府机关更精干，也没能使它们更有效率。国家权力机关和管理机关的工作人员从1993年的88．2万人增加到现在的100多万人。
④这种组成不合理、结构不平衡导致过分庞大的管理机构反而不能有效监督行政决议的执行情况。此外，在中央和地方关系上，叶利钦出于政治需要，将很多权限下放，签订了不少分权协议，地方势力恶性膨胀，各联邦主体往往把地方利益放在首位，不服从中央管理，甚至成为国中之国。
⑤普京当政后进行纠偏，但理顺中央和地方关系只是取得初步成效，地方政府内部的机构、人事以及结构和功能的改革远未展开。再次，没有建立和实施完善的职业公务员制度，贪污腐败现象严重，威胁俄国家利益。苏联解体以来，俄罗斯在公务员制度上迟迟拿不出新规定，国家执行权力机构几乎直接沿用了苏联时期的一些过时体例，"现在的干部政策还建立在一种'革命原则'基础上，主要取决于从思想意识上对某些原则支持与否和与国家政治、经济高层领导的私人联系。
⑥一些高官居其位不谋其政 国家机构中充斥着能力低下的官员。
⑦同时官员腐败甚至比刑事犯罪严重，已威胁到国家利益。各级权力机构的数千名公职人员因利用公职从事经济犯罪活动被追究刑事责任。仅在2000年11个月中，公职人员利用职务之便犯罪多达5．3万多起，其中团伙犯罪1210起。私吞或盗用公款31444起、造假帐6907起、滥用职权7175起、行贿受贿4634起。19209名违法和犯罪的公职人员被查处，13481人被追究刑事责任。其中，国家权力机关代表34人（包括各级别议员14人），信贷和银行系统工作人员284人。腐败还表现为滥用职权、非法动用资金。犯罪团伙成员还利用腐败的公职人员，企图打入权力机关。
⑧叶利钦执政时，尤其是当权后期，也意识到改革行政机构的必要性，曾试图进行改革，但无果而终。1996年夏，总统助理克拉斯诺夫和萨塔罗夫提交了一份条陈，为再度当选的叶利钦规划了内政新思路，即集中精力搞国家法制建设。但叶利钦因住院动手术，没有收到条陈。时任总统办公厅主任的丘拜斯对条陈中提出的建议褒奖有加，并在为叶利钦准备1997年国情咨文时融入了这些内容。
⑨所以叶利钦在题为"有序的政权，有序的国家"这一国情咨文中对执行权力机构现状做出了分析，并对规定了其以后的发展方向，要求吸引专家、民众广泛参与，指出俄将对国家管理的原则和方法进行重大改革，按新的方式重组国家机关，并改变联邦政府、总统办公厅、地方政权机构的行政职能，建立一个精干高效和受社会监督的国家机关。⑩此后，专家们很快开始文本的准备工作，陆续推出12份方案。最初的几个方案都没有引起主要行政机构和政界人士的注意，甚至总统本人也失去了兴趣，所谓的国家建设大纲出现了被"边缘化"的态势。主要是由于所有文件都没有规定改变行政机构的职能和组建原则。1997年9月21日浮上台面的第四方案首次被命名为;行政改革构想，认为在指定阶段内制定所有行政体制的改革规划是不现实的，所以集中精力在执行机构改革上。" 紒纭矠此后，这份文件的结构改动了多次，但中心思想和方向始终没有改变。俄罗斯第一次行政改革由此拉开帷幕，但遇到了不少阻力。为确定合理的改革方案，专家们曾经发放过大量表格对苏联解体以来的中央和地方各部门职能进行调查，以便对俄罗斯行政机构有一个客观评价，调查结果令人触目惊心：机构繁多、关系混乱、内部竞争激烈、每个机构不完全明确自己的职能以及和联邦主体同名机构间的关系。97年10月，构想提交政府评定时只有两位副总理响应，并且在肯定其重要性的同时也提出批评。因为构想建议取消设置副总理，把政府办公厅缩小为总理秘书处。这大大侵犯了官僚体制的根本利益。切尔诺梅尔金总理公开表示，我们已经有了《政府法》，紒紝矠何需《行政改革构想》？紞矠改革进程遭到重大挫折。起草委员会决定继续修订，以符合各方利益。1998年3月方案起草进入第二阶段，委员会准备将改革方案公之于众。不幸的是，1998年俄罗斯政坛和俄罗斯经济经受了最残酷的打击。叶利钦起用的新科总理基里延科虽然拿到了构想的最后方案，但由于忙于应付金融危机，根本没有时间采取任何行动进行行政改革。此后，行政改革彻底销声匿迹。行政改革构想诞生于世事多变的叶利钦时代，注定了生不逢时的命运。
三、普京行政改革的思路有专家认为，普京虽然提出了要进行行政改革，但光有口号，连续两份国情咨文却都没有看到他所指的行政改革到底是什么。我们认为，普京的行政改革思路逐渐明朗，改革的原则和大方向已经明确，并已推进了部分工作。从普京一贯的治国理念和普京2001、2002年度国情咨文以及其他官方文件可以看出俄行政改革的指导方针：一是用俄罗斯总体发展战略的思路统领行政改革思路。明确推进行政改革的根本目的在于给俄经济发展松绑解套，行政改 必须为发展经济自由创焯跫 quot;，"提出重点战略方针，向居民提供高质量的公开服务和有效地管理国有财产。执行权力机关应当进行合乎逻辑和合理的配置，国家机关应当成为落实经济政策的有效工具。国家机关的改革需要同改变执行权力机关工作和配置的原则密切相连。二是与世界接轨，按照国际惯例制订行政改革的具体方案。目前俄罗斯的公职人员仍然保留了苏联式的思维，拿着纳税人的钱却习惯于压制7a686964616fe58685e5aeb931333236396534百姓，缺乏服务意识。普京对此深恶痛绝，强调要废除官僚主义做法并将国家对企业事务的行政干预减少到最低限度还要有力地整顿其他一些国家干预过分的领域的秩 只有国家和企业家之间透明的、用法律将其具体行动固定下来的关系才能进一步推动俄罗斯经济发展。《行政改革构想》中规定了若干改革原则，普京基本接受了这些原则：
1、必须消除执行权力机构二元性的消极影响，明确总统办公厅、安全会议和政府的职能分配； 2、行政管理系统应该是高制度化的多层次体系，明确执行权力机构的从属标准和原则以及国家公职人员对总统、政府以及其他主体的责任制； 3、减轻国家管理法制法规薄弱这一环节带来的消极影响，加强配套的法制建设； 4、建立联邦区体制，解决地区发展的战略问题； 5、赋予总统驻联邦区代表实权，保障全俄经济空间统一，防止地方壁垒； 6、改造地方管理系统，根据联邦中央执行权力机构确定地方权力机构的组织原则和构成； 7、明确联邦中央和联邦主体的权限，逐渐取消中央和地方主体间的分权条约； 8、明确集中制和分权制的范畴，保持联邦制的大原则，给予地方适当的权力。由此可以看出，普京推行的行政改革似乎包括以下三大内容：首先是开展联邦关系改革。俄联邦总统驻地区全权代表工作协调局代局长安东·费奥多罗夫评价普京设立联邦区的举措时强调，"这不只是一次地方同联邦中央关系的改革，而是一次全国范围的大规模行政改革 第一项任务是确保中央和联邦主体在其共同主管范围内具有具体明确的权限。通过联邦法律来划分联邦中央和地方管理机关之间的责任对象和权限，应准确地确定哪些是联邦机关的权限，哪些是联邦主体的权限。第二项任务是联邦执行权力地方分支机构体系的秩序。现在，它们在资金和组织方面很薄弱，与地方机关的工作相重叠，现在甚至不能履行监督职能。纾紦矠此外还要加强地方自治。因为中央"与地方权力机关之间权限不明，对国家机关该负责什么，地方自治机关该负责什么未做明确规定。如果没有有作为的地方自治机构，可以说就不会有行之有效的权力机构 所以必须整顿这一级的秩序.二是实现执行权力机构的职能转变，主要指政府职能转变。要对其整体进行现代化，减少行政壁垒，使之成为执行经济政策的高效工具。实现执行权力机构的角色转换，变"社会为政权服务"为"政权为社会服务"。三是推行公务员制度改革，打击贪污腐败，提高行政效率。正如普京在2002年度国情咨文中所指出的
